新時(shí)期國(guó)土規(guī)劃的任務(wù)、問(wèn)題及對(duì)策

摘要 新時(shí)期國(guó)土規(guī)劃的重要任務(wù)有：引導(dǎo)和促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變；科學(xué)配置資源，調(diào)整和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)；完善制度保障，促進(jìn)均衡發(fā)展；發(fā)揮導(dǎo)向作用，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)和民生全面協(xié)調(diào)發(fā)展。在新時(shí)期國(guó)土規(guī)劃中，針對(duì)保障發(fā)展與保護(hù)資源的兩難問(wèn)題，要以資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)編制規(guī)劃；針對(duì)開(kāi)發(fā)資源與保護(hù)環(huán)境的矛盾問(wèn)題，應(yīng)以生態(tài)文明建設(shè)統(tǒng)領(lǐng)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)；針對(duì)資源環(huán)境自然分區(qū)與行政區(qū)矛盾問(wèn)題，要以資源環(huán)境自然分區(qū)為規(guī)劃編制單元；針對(duì)發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢(shì)與克服“短板”制約問(wèn)題，要以資源環(huán)境功能分區(qū)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局；針對(duì)當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)的矛盾問(wèn)題，要確立資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)前置與后評(píng)估的程序；要建立科學(xué)的規(guī)劃層級(jí)體系以處理好局部與整體關(guān)系。

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十七屆五中全會(huì)提出以科學(xué)發(fā)展為主題，圍繞轉(zhuǎn)變發(fā)展方式這一主線，把保障和改善民生、提高發(fā)展的全面性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性作為今后發(fā)展的主要目標(biāo)。在這一轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，國(guó)家推進(jìn)國(guó)土規(guī)劃編制工作，意義深遠(yuǎn)，需要認(rèn)清形勢(shì)，明確任務(wù)，分析問(wèn)題，尋找對(duì)策。

一、新時(shí)期國(guó)土規(guī)劃的重要任務(wù)

如何發(fā)揮特有的功能，發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，引導(dǎo)市場(chǎng)發(fā)揮配置資源的基礎(chǔ)性作用，進(jìn)而引導(dǎo)和促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源管理保障發(fā)展、保護(hù)資源的雙重目標(biāo)，是新時(shí)期國(guó)土規(guī)劃的重要任務(wù)。

(一)運(yùn)用規(guī)劃調(diào)控功能，引導(dǎo)和促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)靠各種生產(chǎn)要素起作用，首先是資源，其次是資本，第三是勞動(dòng)(普通勞動(dòng))，第四是技術(shù)進(jìn)步。新中國(guó)在建國(guó)初期，借鑒前蘇聯(lián)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，靠資源投入、資本投入，外延增長(zhǎng)，粗放增長(zhǎng)。1982年國(guó)家提出把經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)到提高“效益”的基礎(chǔ)上，確定了到2000年國(guó)民生產(chǎn)總值翻兩番的目標(biāo)。到2000年，國(guó)民生產(chǎn)總值翻兩番的目標(biāo)超額實(shí)現(xiàn)了，但“經(jīng)濟(jì)效益提高”的前提沒(méi)有實(shí)現(xiàn)?！熬盼濉逼陂g國(guó)家提出要實(shí)現(xiàn)兩個(gè)根本轉(zhuǎn)變，一是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式由粗放到集約的轉(zhuǎn)變，二是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變。21世紀(jì)，新時(shí)期城鄉(xiāng)規(guī)劃編制我國(guó)城市化、工業(yè)化進(jìn)程加快，其中一個(gè)重要因素是很大程度上利用了從農(nóng)民那里拿來(lái)的土地，大量投資，重新進(jìn)入重工業(yè)化時(shí)代。加之地方官員搞形象工程、政績(jī)工程，增長(zhǎng)方式就往回走了。

把拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的因素歸結(jié)為“消費(fèi)、投資與出口”，來(lái)源于凱恩斯關(guān)于“總需求二總供給”公式。但凱恩斯關(guān)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)依賴于“三駕馬車”的分析是著眼于短期而非長(zhǎng)期。若維持長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，就要選擇健康的發(fā)展方式，轉(zhuǎn)變過(guò)去主要依靠資源、資本投入、依靠廉價(jià)勞動(dòng)以及出口(變相的資源投入和勞動(dòng)投入)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)展方式，而選擇依靠科學(xué)和技術(shù)進(jìn)步，以人才和技術(shù)創(chuàng)新為驅(qū)動(dòng)，改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)，提高產(chǎn)品附加值，提高資源使用效率。

國(guó)土規(guī)劃要從保障發(fā)展與保護(hù)資源兩個(gè)方面，落實(shí)國(guó)家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。以科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新推動(dòng)資源節(jié)約集約利用、循環(huán)利用，提高資源管理水平，提高資源使用效率，合理控制環(huán)境容量等，這是新時(shí)期國(guó)土規(guī)劃面臨的首要任務(wù)。

(二)科學(xué)配置資源，調(diào)整和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)

十七屆五中全會(huì)提出把經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的主攻方向，突出了調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)對(duì)于加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期平穩(wěn)較快發(fā)展的決定性意義。

新時(shí)期經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整涉及需求、產(chǎn)業(yè)、資源配置、投融資體制、城鄉(xiāng)區(qū)域平衡等諸多方面。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理的背后，反映出的是科技創(chuàng)新能力不強(qiáng)、資源配置不合理等深層次的問(wèn)題。究其根本是要增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力，實(shí)現(xiàn)資源合理配置，調(diào)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在因素引導(dǎo)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的資源配置，是在政府宏觀調(diào)控下，市場(chǎng)對(duì)資源配置發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。新時(shí)期城鄉(xiāng)規(guī)劃編制我國(guó)目前存在的問(wèn)題表現(xiàn)在兩方面，一是宏觀調(diào)控體系尚未建立，法制、法規(guī)、政策等尚不完善，更多的是采用行政手段。另一方面市場(chǎng)化程度還比較低，法規(guī)不健全，市場(chǎng)無(wú)序，行政干擾，市場(chǎng)發(fā)揮不了配置資源的基礎(chǔ)性作用。新時(shí)期的國(guó)土規(guī)劃，首先要建立和完善國(guó)土資源宏觀調(diào)控體系，同時(shí)推進(jìn)市場(chǎng)配置資源機(jī)制，通過(guò)資源合理配置帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，避免過(guò)去以產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)資源開(kāi)發(fā)的格局，避免資源掠奪式、環(huán)境破壞式的發(fā)展方式，建設(shè)資源節(jié)約型與環(huán)境友好型社會(huì)。

(三)完善制度保障，促進(jìn)均衡發(fā)展

我國(guó)地域廣闊，地區(qū)發(fā)展不平衡問(wèn)題突出。首先表現(xiàn)為城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，城市化進(jìn)程加快，資源向城市的過(guò)度集中，形成了城市和農(nóng)村二元結(jié)構(gòu)。解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)有兩條主要舉措，加快農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程和城鎮(zhèn)化進(jìn)程。其次表現(xiàn)為東、中、西部發(fā)展不平衡，不同地區(qū)的資源環(huán)境組合往往直接決定一個(gè)地區(qū)的發(fā)展方向。解決我國(guó)中、西部發(fā)展問(wèn)題，應(yīng)更多地考慮產(chǎn)業(yè)類型、產(chǎn)業(yè)布局是否合理，資源優(yōu)勢(shì)是否最大化、劣勢(shì)最小化，GDP水平是否與當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境承載力相匹配。應(yīng)從長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展的角度考慮中、西部特定資源環(huán)境條件下的科學(xué)發(fā)展。

區(qū)域均衡發(fā)展是轉(zhuǎn)型期的重要目標(biāo)，是促進(jìn)社會(huì)公平正義、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要內(nèi)容。國(guó)土規(guī)劃是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、統(tǒng)籌區(qū)域的重要途徑，也是有效途徑，在規(guī)劃中需要就縮小城鄉(xiāng)與東、中、西部差異采取有效政策和措施，提供制度保障。

(四)發(fā)揮導(dǎo)向作用，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)和民生全面協(xié)調(diào)發(fā)展

在不同的發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)是不同的。我國(guó)在建國(guó)初期乃至其后的一定時(shí)期，集中力量發(fā)展經(jīng)濟(jì)是當(dāng)時(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)所決定的。改革開(kāi)放初期，以經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)為主要目標(biāo)也是必然選擇。經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，不可避免地會(huì)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡、環(huán)境破壞嚴(yán)重、財(cái)富分配不公、社會(huì)矛盾突出等問(wèn)題。這時(shí)候面臨全面協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題，否則經(jīng)濟(jì)問(wèn)題就會(huì)演化為政治問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題。

以往由于國(guó)土規(guī)劃的缺失，資源環(huán)境對(duì)于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的作用被忽視，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)越快，社會(huì)矛盾越突出，生態(tài)問(wèn)題越嚴(yán)重。此次轉(zhuǎn)型意味著從注重追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向追求以人為本的全面發(fā)展，更加關(guān)注民生以及生態(tài)文明建設(shè)。新時(shí)期國(guó)土規(guī)劃編制應(yīng)充分發(fā)揮其宏觀導(dǎo)向作用，立足資源環(huán)境，將資源的開(kāi)發(fā)利用與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、布局等更多地引向關(guān)注民生與生態(tài)文明建設(shè)，使在國(guó)土規(guī)劃框架下進(jìn)行的各種專項(xiàng)規(guī)劃以及各類經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃也能遵循同樣的價(jià)值取向，將經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、民生與生態(tài)文明建設(shè)協(xié)調(diào)起來(lái)。

二、新時(shí)期國(guó)土規(guī)劃面臨的問(wèn)題及對(duì)策

(一)保障發(fā)展與保護(hù)資源的兩難問(wèn)題——以資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)編制國(guó)土規(guī)劃

資源環(huán)境是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，資源環(huán)境的有限性與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的持續(xù)增長(zhǎng)是我國(guó)當(dāng)今社會(huì)發(fā)展的主要矛盾之一，既要保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的物質(zhì)需求，又要保護(hù)生態(tài)環(huán)境不被破壞，是國(guó)土資源管理面對(duì)的兩難問(wèn)題。解決這一難題的關(guān)鍵是資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)，通過(guò)資源環(huán)境承載力大小來(lái)控制經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和資源消耗強(qiáng)度(參見(jiàn)圖1)。

圖1

資源環(huán)境承載力是指在確保生態(tài)可恢復(fù)與可持續(xù)，并滿足人類需求的前提下，一個(gè)地區(qū)、一定時(shí)期內(nèi)的資源環(huán)境數(shù)量與質(zhì)量，能夠承載經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展需求的能力。資源環(huán)境承載力是在一定時(shí)空范圍內(nèi)浮動(dòng)的閥值，資源環(huán)境的數(shù)量、質(zhì)量支持最低倫理道德水平下的社會(huì)需求量的最低下限值，到支持在可以預(yù)見(jiàn)的一定時(shí)期內(nèi)逐步提高的社會(huì)需求量的最高上限值。這種閾值范圍對(duì)地區(qū)的人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)總量、排放總量等指標(biāo)都會(huì)形成制衡作用，這只是確立經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度與資源消耗強(qiáng)度的依據(jù)。如果突破這個(gè)閥值，必會(huì)使生態(tài)環(huán)境處于超負(fù)載的狀態(tài)中，這樣下去的結(jié)果是無(wú)法保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展。

資源環(huán)境承載力是理性發(fā)展、適度發(fā)展的科學(xué)依據(jù)。以資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)編制國(guó)土規(guī)劃是協(xié)調(diào)資源環(huán)境供給與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求矛盾的重要途徑。以資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)編制國(guó)土規(guī)劃，可以確保規(guī)劃各項(xiàng)指標(biāo)建立在最新的資源環(huán)境狀況基礎(chǔ)之上，既滿足當(dāng)前，也能確保長(zhǎng)遠(yuǎn)。既能發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢(shì)，也能促進(jìn)區(qū)域間互補(bǔ)，促進(jìn)均衡發(fā)展。

(二)開(kāi)發(fā)資源與保護(hù)環(huán)境的矛盾問(wèn)題——以生態(tài)文明建設(shè)統(tǒng)領(lǐng)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)

資源與環(huán)境是密不可分的整體，資源寓于環(huán)境之中，環(huán)境本身也是一種資源。資源與環(huán)境之間是相互影響、相互制約的。國(guó)土規(guī)劃過(guò)程中必須把資源、環(huán)境作為一個(gè)統(tǒng)一體進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。

環(huán)境是一個(gè)空間的概念，空間本身也是一種資源。目前對(duì)環(huán)境資源的利用存在兩個(gè)層面的問(wèn)題，第一是認(rèn)識(shí)層面。由于對(duì)環(huán)境的資源屬性認(rèn)識(shí)不足，環(huán)境價(jià)值不能全面體現(xiàn)，導(dǎo)致環(huán)境資源缺乏明確、清晰的產(chǎn)權(quán)。第二是實(shí)際操作層面。人們認(rèn)識(shí)到使用者應(yīng)該支付環(huán)境成本，但是往往只考慮到正常的環(huán)境資源使用成本，而忽略了使用資源過(guò)程中對(duì)環(huán)境造成的污染和破壞的補(bǔ)償成本，即只支付了一小部分環(huán)境成本而非全部。使用者在消費(fèi)環(huán)境資源時(shí)造成的環(huán)境污染和破壞沒(méi)有相應(yīng)的補(bǔ)償，其補(bǔ)償往往由社會(huì)承擔(dān)，導(dǎo)致環(huán)境成本外部化。環(huán)境資源成本外部化或低成本使用勢(shì)必會(huì)造成環(huán)境資源的浪費(fèi)及過(guò)度使用。因此必須明確界定環(huán)境產(chǎn)權(quán)，將環(huán)境資源成本內(nèi)部化，形成誰(shuí)使用誰(shuí)付費(fèi)、誰(shuí)破壞誰(shuí)治理的補(bǔ)償機(jī)制，充分體現(xiàn)社會(huì)公平原則。

國(guó)土規(guī)劃需要以加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)為指導(dǎo)，建立健全資源、環(huán)境成本計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)，將資源環(huán)境使用成本納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展總成本，納入GDP核算體系，遏制資源環(huán)境的破壞性、掠奪性使用和過(guò)度使用。

(三)資源環(huán)境自然分區(qū)與行政區(qū)矛盾問(wèn)題——以資源環(huán)境自然分區(qū)為規(guī)劃編制單元

資源環(huán)境稟賦條件有著自身存在與發(fā)展的客觀規(guī)律，具有自然的地域性特征。而目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以行政區(qū)為單元，不同行政區(qū)的劃分往往導(dǎo)致資源環(huán)境自然分區(qū)的條塊分割，而行政管理體制上的分權(quán)與財(cái)政體制的分灶導(dǎo)致各行政區(qū)各自為政，人為的行政分割必然加劇區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與資源環(huán)境之間的矛盾。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是各行政區(qū)之間的資源分配與環(huán)境保護(hù)等方面的矛盾；二是行政區(qū)界限產(chǎn)生資源開(kāi)發(fā)利用的不均衡；三是產(chǎn)業(yè)布局的區(qū)域間協(xié)調(diào)問(wèn)題。

行政區(qū)與資源環(huán)境自然分區(qū)的不協(xié)調(diào)，會(huì)凸顯資源開(kāi)發(fā)、環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的矛盾。國(guó)土規(guī)劃編制應(yīng)以資源環(huán)境自然分區(qū)為規(guī)劃編制單元，從全國(guó)層面上確定區(qū)域國(guó)土資源開(kāi)發(fā)格局，在此格局下進(jìn)行各行政區(qū)的國(guó)土規(guī)劃，各行政區(qū)與資源環(huán)境自然分區(qū)交叉或者重疊的，須依全國(guó)國(guó)土規(guī)劃格局進(jìn)行區(qū)域間協(xié)調(diào)，避免地方利益驅(qū)動(dòng)或者地方保護(hù)的不合理開(kāi)發(fā)行為。劃分資源環(huán)境自然分區(qū)，并通過(guò)資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)來(lái)引導(dǎo)和協(xié)調(diào)各區(qū)域生產(chǎn)力布局，應(yīng)成為國(guó)土規(guī)劃編制的一項(xiàng)基礎(chǔ)性、先行性和持續(xù)性的工作。

(四)發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢(shì)與克服“短板”制約問(wèn)題——以資源環(huán)境功能分區(qū)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局

一個(gè)區(qū)域的發(fā)展規(guī)模和強(qiáng)度與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)程度，不僅取決于該區(qū)域的優(yōu)勢(shì)資源環(huán)境條件，還取決于其限制性因素的制約。國(guó)土規(guī)劃如何引導(dǎo)各地區(qū)在“短板”因素的制約下發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)，是實(shí)現(xiàn)保障發(fā)展、保護(hù)資源目標(biāo)的關(guān)鍵問(wèn)題。

以資源環(huán)境自然分區(qū)進(jìn)行國(guó)土規(guī)劃，是以區(qū)域的資源環(huán)境稟賦為前提，是建立在資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上的。根據(jù)承載力評(píng)價(jià)結(jié)果劃分不同區(qū)域，確定不同區(qū)域的資源優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)，即確定影響一個(gè)地區(qū)發(fā)展的主導(dǎo)性因素與限制性因素，通過(guò)功能分區(qū)對(duì)其支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的功能進(jìn)行合理定位，確立不同地區(qū)適合發(fā)展、不適合發(fā)展的產(chǎn)業(yè)類型，對(duì)可發(fā)展產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模以及布局進(jìn)行總量上和空間上的控制，制定相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償方案，成為制定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的科學(xué)依據(jù)，既能保障適度發(fā)展，改善民生，也能有效控制對(duì)資源環(huán)境的影響，不會(huì)使“短板”更短。

(五)當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)的矛盾問(wèn)題——確立資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)前置與后評(píng)估的程序

“十二五”我國(guó)將進(jìn)入新的轉(zhuǎn)型期。國(guó)土規(guī)劃需要認(rèn)真思考新的發(fā)展階段當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)的關(guān)系。從以往規(guī)劃的實(shí)施來(lái)看，常常出現(xiàn)規(guī)劃或不符合實(shí)際、規(guī)劃趕不上變化，或規(guī)劃不具法律效力不能實(shí)施。而只顧眼前，片面追求增長(zhǎng)速度，常使規(guī)劃中長(zhǎng)期目標(biāo)提前被突破。有些地區(qū)為追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，不執(zhí)行規(guī)劃，過(guò)度開(kāi)發(fā)、重復(fù)建設(shè)。解決這些問(wèn)題，需要科學(xué)確定發(fā)展目標(biāo)并嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)行，而其前提是要保證國(guó)土規(guī)劃的科學(xué)性，這可以通過(guò)資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)前置與后評(píng)估來(lái)實(shí)現(xiàn)(參見(jiàn)圖2)。

圖2

國(guó)土規(guī)劃的編制與實(shí)施均具有法定的程序性。從科學(xué)的角度出發(fā)，應(yīng)該在國(guó)土規(guī)劃編制之前先期進(jìn)行資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)工作，使規(guī)劃目標(biāo)的設(shè)定建立在資源環(huán)境承載力閥值的基礎(chǔ)上，既對(duì)當(dāng)前資源環(huán)境開(kāi)發(fā)起到限定與保障作用，也要對(duì)未來(lái)發(fā)展留有一定的彈性空間(承載力閾值的四維特征決定的)。只有國(guó)土規(guī)劃目標(biāo)設(shè)定科學(xué)，才能保證國(guó)土規(guī)劃實(shí)施的法定權(quán)威性。

規(guī)劃實(shí)施是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，還需通過(guò)資源環(huán)境承載力監(jiān)測(cè)開(kāi)展后評(píng)估。國(guó)土規(guī)劃有15～20年的周期，人口、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)各種指標(biāo)都處在不斷變化之中，同時(shí)隨著規(guī)劃項(xiàng)目的不斷推進(jìn)，資源環(huán)境的現(xiàn)實(shí)狀況相應(yīng)發(fā)生改變，這種動(dòng)態(tài)的變化帶來(lái)的影響是否在生態(tài)可恢復(fù)和可持續(xù)的范圍內(nèi)，都需要進(jìn)行監(jiān)測(cè)。未來(lái)可以逐步建立起全覆蓋的國(guó)土資源動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)，掌握最為精準(zhǔn)的國(guó)土資源與環(huán)境狀況，以評(píng)價(jià)規(guī)劃目標(biāo)是否保持在資源環(huán)境或承載的范圍之內(nèi)，能夠及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。

(六)局部與整體關(guān)系問(wèn)題——建立科學(xué)的規(guī)劃層級(jí)體系

國(guó)土規(guī)劃要處理好局部與整體的關(guān)系。我國(guó)區(qū)域差異大，要實(shí)現(xiàn)整體可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，應(yīng)首先立足區(qū)域，即采取“全國(guó)視野、區(qū)域行動(dòng)”的策略。一方面要兼顧國(guó)家總體戰(zhàn)略與地方戰(zhàn)略、各行政區(qū)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)區(qū)帶發(fā)展、城市與城市群發(fā)展等之間的關(guān)系。我國(guó)幾十年來(lái)逐漸形成了沿海、沿江、以及沿鐵路交通干線的幾大經(jīng)濟(jì)區(qū)帶，形成了珠三角、長(zhǎng)三角、環(huán)渤海等幾大城市群，以這些區(qū)域的發(fā)展帶動(dòng)了全國(guó)經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展，但是也出現(xiàn)了區(qū)域與全國(guó)、區(qū)域內(nèi)部之間的不協(xié)調(diào)問(wèn)題，需要通過(guò)國(guó)土規(guī)劃從宏觀上加以約束和調(diào)控。

另一方面，需要盡快健全完善規(guī)劃體系，處理好國(guó)土規(guī)劃與專項(xiàng)規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃之間的關(guān)系。目前我國(guó)的規(guī)劃有很多種類型，包括國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體綱要、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃等。各種規(guī)劃常發(fā)生重疊與交叉，相互之間缺少一個(gè)相互協(xié)調(diào)的紐帶，缺少可以進(jìn)行平衡調(diào)整的依據(jù)。國(guó)土規(guī)劃是聯(lián)系國(guó)土資源與經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的最直接紐帶，是對(duì)資源開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略最高層次的布局。避開(kāi)部門(mén)行政權(quán)利等因素，單從科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展宏觀戰(zhàn)略角度，各類單項(xiàng)規(guī)劃或者產(chǎn)業(yè)規(guī)劃均應(yīng)在國(guó)土規(guī)劃的框架下進(jìn)行，服從國(guó)土規(guī)劃的空間布局，因?yàn)槲ㄓ袊?guó)土規(guī)劃是建立在資源環(huán)境承載力的基礎(chǔ)之上的，這是一切發(fā)展的根本。

(原載《中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)》2010年11期，作者與樊笑英合作撰文)

傳統(tǒng)"三結(jié)構(gòu)"規(guī)劃同新時(shí)期城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)與組織規(guī)劃的區(qū)別有哪些

地域空間結(jié)構(gòu)、等級(jí)規(guī)模結(jié)構(gòu)、職能類型結(jié)構(gòu)的“三結(jié)構(gòu)”規(guī)劃，一直是我國(guó)各層次城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的核心。但是，隨著經(jīng)濟(jì)全球化、信息化與知識(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、中國(guó)市場(chǎng)化制度建立，我國(guó)進(jìn)入社會(huì)經(jīng)濟(jì)較快發(fā)展、結(jié)構(gòu)深刻轉(zhuǎn)型的新時(shí)期，傳統(tǒng)的“三結(jié)構(gòu)”的理論范式與規(guī)劃的概念模式也面臨完善和深化。“三結(jié)構(gòu)”規(guī)劃的編制、審批、實(shí)施管理過(guò)程中，對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求和經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期城鎮(zhèn)體系規(guī)劃實(shí)施主體缺位、管理法定性不明等還缺乏認(rèn)識(shí)，往往過(guò)分重視技術(shù)因素、忽視政策因素，追求目標(biāo)理想、忽視階段可行和規(guī)劃實(shí)施的連續(xù)性、動(dòng)態(tài)性，在表達(dá)方式、深度方面不適應(yīng)管理的需要。

城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)與組織規(guī)劃是將傳統(tǒng)的“三結(jié)構(gòu)”規(guī)劃上升、擴(kuò)展為包括制定實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的政策、措施在內(nèi)的城鎮(zhèn)空間組織、城鎮(zhèn)功能組織、塘鎮(zhèn)規(guī)模組織規(guī)劃，并在具體內(nèi)容上根據(jù)政府職能進(jìn)行相應(yīng)擴(kuò)充。即傳統(tǒng)“三結(jié)構(gòu)”規(guī)劃提出城鎮(zhèn)地域空間結(jié)構(gòu)，規(guī)劃城鎮(zhèn)布局；提出城鎮(zhèn)職能類型結(jié)構(gòu)，確定主要城鎮(zhèn)性質(zhì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向；提出城鎮(zhèn)規(guī)模等級(jí)結(jié)構(gòu)，確定主要城鎮(zhèn)人口規(guī)模等。而結(jié)構(gòu)與組織規(guī)劃確定城鎮(zhèn)發(fā)展空間和重點(diǎn)的綜合發(fā)展空間，提出其對(duì)應(yīng)的空間結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)(空間結(jié)構(gòu)形成完善的對(duì)策)；確定中心城市體系和各類、各級(jí)城鎮(zhèn)應(yīng)發(fā)展的現(xiàn)代功能，提出其對(duì)應(yīng)的功能結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)(功能結(jié)構(gòu)形成完善的對(duì)策)；確定中心鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)發(fā)展布局的原則、標(biāo)準(zhǔn)和中心鎮(zhèn)設(shè)置方案；確定主要城鎮(zhèn)的規(guī)劃人口指導(dǎo)規(guī)模，提出其對(duì)應(yīng)的規(guī)模結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)(規(guī)模結(jié)構(gòu)形成完善的對(duì)策)；確定城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模等。

編制城市規(guī)劃的依據(jù)是什么

我城市在區(qū)域或國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、服務(wù)等活動(dòng)中承擔(dān)的任務(wù)和作用，它隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和自然條件的變化而變化。下面由我為大家整理的編制城市規(guī)劃的依據(jù)是什么，希望對(duì)大家有幫助!

編制城市規(guī)劃的依據(jù)是什么

第一章　總　則

第一條　為了規(guī)范城市規(guī)劃編制工作，提高城市規(guī)劃的科學(xué)性和嚴(yán)肅性，根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，制定本辦法。

第二條　按國(guó)家行政建制設(shè)立的市，組織編制城市規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)遵守本辦法。

第三條　城市規(guī)劃是政府調(diào)控城市空間資源、指導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展與建設(shè)、維護(hù)社會(huì)公平、保障公共安全和公眾利益的重要公共政策之一。

第四條　編制城市規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)為基本目標(biāo)，堅(jiān)持五個(gè)統(tǒng)籌，堅(jiān)持中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路，堅(jiān)持節(jié)約和集約利用資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，保護(hù)人文資源，尊重歷史文化，堅(jiān)持因地制宜確定城市發(fā)展目標(biāo)與戰(zhàn)略，促進(jìn)城市全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

第五條　編制城市規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)考慮人民群眾需要，改善人居環(huán)境，方便群眾生活，充分關(guān)注中低收入人群，扶助弱勢(shì)群體，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和公共安全。

第六條　編制城市規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持政府組織、專家領(lǐng)銜、部門(mén)合作、公眾參與、科學(xué)決策的原則。

第七條　城市規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃兩個(gè)階段。大、中城市根據(jù)需要，可以依法在總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上組織編制分區(qū)規(guī)劃。

城市詳細(xì)規(guī)劃分為控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃。

第八條　國(guó)務(wù)院建設(shè)主管部門(mén)組織編制的全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和省、自治區(qū)人民政府組織編制的省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)作為城市總體規(guī)劃編制的依據(jù)。

第九條　編制城市規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，采用符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)資料。

第十條　承擔(dān)城市規(guī)劃編制的單位，應(yīng)當(dāng)取得城市規(guī)劃編制資質(zhì)證書(shū)，并在資質(zhì)等級(jí)許可的范圍內(nèi)從事城市規(guī)劃編制工作。

第二章　城市規(guī)劃編制組織

第十一條　城市人民政府負(fù)責(zé)組織編制城市總體規(guī)劃和城市分區(qū)規(guī)劃。具體工作由城市人民政府建設(shè)主管部門(mén)(城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén))承擔(dān)。

城市人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)城市總體規(guī)劃，結(jié)合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及土地利用總體規(guī)劃，組織制定近期建設(shè)規(guī)劃。

控制性詳細(xì)規(guī)劃由城市人民政府建設(shè)主管部門(mén)(城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén))依據(jù)已經(jīng)批準(zhǔn)的城市總體規(guī)劃或者城市分區(qū)規(guī)劃組織編制。

修建性詳細(xì)規(guī)劃可以由有關(guān)單位依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃及建設(shè)主管部門(mén)(城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén))提出的規(guī)劃條件，委托城市規(guī)劃編制單位編制。

第十二條　城市人民政府提出編制城市總體規(guī)劃前，應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)行城市總體規(guī)劃以及各專項(xiàng)規(guī)劃的實(shí)施情況進(jìn)行總結(jié)，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的支撐能力和建設(shè)條件做出評(píng)價(jià);針對(duì)存在問(wèn)題和出現(xiàn)的新情況，從土地、水、能源和環(huán)境等城期的發(fā)展保障出發(fā)，依據(jù)全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，著眼區(qū)域統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，對(duì)城市的定位、發(fā)展目標(biāo)、城市功能和空間布局等戰(zhàn)略問(wèn)題進(jìn)行前瞻性研究，作為城市總體規(guī)劃編制的工作基礎(chǔ)。

第十三條　城市總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)按照以下程序組織編制：

(一)按照本辦法第十二條規(guī)定組織前期研究，在此基礎(chǔ)上，按規(guī)定提出進(jìn)行編制工作的報(bào)告，經(jīng)同意后方可組織編制。其中，組織編制直轄市、省會(huì)城市、國(guó)務(wù)院指定市的城市總體規(guī)劃的，應(yīng)當(dāng)向國(guó)務(wù)院建設(shè)主管部門(mén)提出報(bào)告;組織編制其他市的城市總體規(guī)劃的，應(yīng)當(dāng)向省、自治區(qū)建設(shè)主管部門(mén)提出報(bào)告。

(二)組織編制城市總體規(guī)劃綱要，按規(guī)定提請(qǐng)審查。其中，組織編制直轄市、省會(huì)城市、國(guó)務(wù)院指定市的城市總體規(guī)劃的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院建設(shè)主管部門(mén)組織審查;組織編制其他市的城市總體規(guī)劃的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)省、自治區(qū)建設(shè)主管部門(mén)組織審查。

(三)依據(jù)國(guó)務(wù)院建設(shè)主管部門(mén)或者省、自治區(qū)建設(shè)主管部門(mén)提出的審查意見(jiàn)，組織編制城市總體規(guī)劃成果，按法定程序報(bào)請(qǐng)審查和批準(zhǔn)。

第十四條　在城市總體規(guī)劃的編制中，對(duì)于涉及資源與環(huán)境保護(hù)、區(qū)域統(tǒng)籌與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城市發(fā)展目標(biāo)與空間布局、城市歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)等重大專題，應(yīng)當(dāng)在城市人民政府組織下，由相關(guān)領(lǐng)域的專家領(lǐng)銜進(jìn)行研究。

第十五條　在城市總體規(guī)劃的編制中，應(yīng)當(dāng)在城市人民政府組織下，充分吸取政府有關(guān)部門(mén)和軍事機(jī)關(guān)的意見(jiàn)。

對(duì)于政府有關(guān)部門(mén)和軍事機(jī)關(guān)提出意見(jiàn)的采納結(jié)果，應(yīng)當(dāng)作為城市總體規(guī)劃報(bào)送審批材料的專題組成部分。

組織編制城市詳細(xì)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取政府有關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)，保證有關(guān)專業(yè)規(guī)劃的空間落實(shí)。

第十六條　在城市總體規(guī)劃報(bào)送審批前，城市人民政府應(yīng)當(dāng)依法采取有效措施，充分征求社會(huì)公眾的意見(jiàn)。

在城市詳細(xì)規(guī)劃的編制中，應(yīng)當(dāng)采取公示、征詢等方式，充分聽(tīng)取規(guī)劃涉及的單位、公眾的意見(jiàn)。對(duì)有關(guān)意見(jiàn)采納結(jié)果應(yīng)當(dāng)公布。

第十七條　城市總體規(guī)劃調(diào)整，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定向規(guī)劃審批機(jī)關(guān)提出調(diào)整報(bào)告，經(jīng)認(rèn)定后依照法律規(guī)定組織調(diào)整。

城市詳細(xì)規(guī)劃調(diào)整，應(yīng)當(dāng)取得規(guī)劃批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的同意。規(guī)劃調(diào)整方案，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)，聽(tīng)取有關(guān)單位和公眾的意見(jiàn)，并將有關(guān)意見(jiàn)的采納結(jié)果公示。

第三章　城市規(guī)劃編制要求

第十八條　編制城市規(guī)劃，要妥善處理城鄉(xiāng)關(guān)系，引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，體現(xiàn)布局合理、資源節(jié)約、環(huán)境友好的原則，保護(hù)自然與文化資源、體現(xiàn)城市特色，考慮城市安全和國(guó)防建設(shè)需要。

第十九條　編制城市規(guī)劃，對(duì)涉及城市發(fā)展長(zhǎng)期保障的資源利用和環(huán)境保護(hù)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、風(fēng)景名勝資源管理、自然與文化遺產(chǎn)保護(hù)、公共安全和公眾利益等方面的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)確定為必須嚴(yán)格執(zhí)行的強(qiáng)制性內(nèi)容。

第二十條　城市總體規(guī)劃包括市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和中心城區(qū)規(guī)劃。

編制城市總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)先組織編制總體規(guī)劃綱要，研究確定總體規(guī)劃中的重大問(wèn)題，作為編制規(guī)劃成果的依據(jù)。

第二十一條　編制城市總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)以全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃以及其它上層次法定規(guī)劃為依據(jù)，從區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的角度研究城市定位和發(fā)展戰(zhàn)略，按照人口與產(chǎn)業(yè)、就業(yè)崗位的協(xié)調(diào)發(fā)展要求，控制人口規(guī)模、提高人口素質(zhì)，按照有效配置公共資源、改善人居環(huán)境的要求，充分發(fā)揮中心城市的區(qū)域輻射和帶動(dòng)作用，合理確定城鄉(xiāng)空間布局，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

第二十二條　編制城市近期建設(shè)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)依據(jù)已經(jīng)依法批準(zhǔn)的城市總體規(guī)劃，明確近期內(nèi)實(shí)施城市總體規(guī)劃的重點(diǎn)和發(fā)展時(shí)序，確定城市近期發(fā)展方向、規(guī)模、空間布局、重要基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施選址安排，提出自然遺產(chǎn)與歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)、城市生態(tài)環(huán)境建設(shè)與治理的措施。

第二十三條　編制城市分區(qū)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)依據(jù)已經(jīng)依法批準(zhǔn)的城市總體規(guī)劃，對(duì)城市土地利用、人口分布和公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施的配置做出進(jìn)一步的安排，對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制提出指導(dǎo)性要求。

第二十四條　編制城市控制性詳細(xì)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)依據(jù)已經(jīng)依法批準(zhǔn)的城市總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃，考慮相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的要求，對(duì)具體地塊的土地利用和建設(shè)提出控制指標(biāo)，作為建設(shè)主管部門(mén)(城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén))作出建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可的依據(jù)。

編制城市修建性詳細(xì)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)依據(jù)已經(jīng)依法批準(zhǔn)的控制性詳細(xì)規(guī)劃，對(duì)所在地塊的建設(shè)提出具體的安排和設(shè)計(jì)。

第二十五條　歷史文化名城的城市總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)包括專門(mén)的歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃。

歷史文化街區(qū)應(yīng)當(dāng)編制專門(mén)的保護(hù)性詳細(xì)規(guī)劃。

第二十六條　城市規(guī)劃成果的表達(dá)應(yīng)當(dāng)清晰、規(guī)范，成果文件、圖件與附件中說(shuō)明、專題研究、分析圖紙等表達(dá)應(yīng)有區(qū)分。

城市規(guī)劃成果文件應(yīng)當(dāng)以書(shū)面和電子文件兩種方式表達(dá)。

第二十七條　城市規(guī)劃編制單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定編制城市規(guī)劃，提交的規(guī)劃成果應(yīng)當(dāng)符合本辦法和國(guó)家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

第四章　城市規(guī)劃編制內(nèi)容

第一節(jié)　城市總體規(guī)劃

第二十八條　城市總體規(guī)劃的期限一般為二十年，同時(shí)可以對(duì)城市遠(yuǎn)景發(fā)展的空間布局提出設(shè)想。

確定城市總體規(guī)劃具體期限，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家有關(guān)政策的要求。

第二十九條　總體規(guī)劃綱要應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：

(一)市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃綱要，內(nèi)容包括：提出市域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略;確定生態(tài)環(huán)境、土地和水資源、能源、自然和歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)等方面的綜合目標(biāo)和保護(hù)要求，提出空間管制原則;預(yù)測(cè)市域總?cè)丝诩俺擎?zhèn)化水平，確定各城鎮(zhèn)人口規(guī)模、職能分工、空間布局方案和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn);原則確定市域交通發(fā)展策略。

(二)提出城市規(guī)劃區(qū)范圍。

(三)分析城市職能、提出城市性質(zhì)和發(fā)展目標(biāo)。

(四)提出禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)范圍。

(五)預(yù)測(cè)城市人口規(guī)模。

(六)研究中心城區(qū)空間增長(zhǎng)邊界，提出建設(shè)用地規(guī)模和建設(shè)用地范圍;

(七)提出交通發(fā)展戰(zhàn)略及主要對(duì)外交通設(shè)施布局原則。

(八)提出重大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的發(fā)展目標(biāo)。

(九)提出建立綜合防災(zāi)體系的原則和建設(shè)方針。

第三十條　市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：

(一)提出市域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展戰(zhàn)略。其中位于人口、經(jīng)濟(jì)、建設(shè)高度聚集的城鎮(zhèn)密集地區(qū)的中心城市，應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要，提出與相鄰行政區(qū)域在空間發(fā)展布局、重大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等方面進(jìn)行協(xié)調(diào)的建議。

(二)確定生態(tài)環(huán)境、土地和水資源、能源、自然和歷史文化遺產(chǎn)等方面的保護(hù)與利用的綜合目標(biāo)和要求，提出空間管制原則和措施。

(三)預(yù)測(cè)市域總?cè)丝诩俺擎?zhèn)化水平，確定各城鎮(zhèn)人口規(guī)模、職能分工、空間布局和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

(四)提出重點(diǎn)城鎮(zhèn)的發(fā)展定位、用地規(guī)模和建設(shè)用地控制范圍。

(五)確定市域交通發(fā)展策略;原則確定市域交通、通訊、能源、供水、排水、防洪、垃圾處理等重大基礎(chǔ)設(shè)施，重要社會(huì)服務(wù)設(shè)施，危險(xiǎn)品生產(chǎn)儲(chǔ)存設(shè)施的布局。

(六)根據(jù)城市建設(shè)、發(fā)展和資源管理的需要?jiǎng)澏ǔ鞘幸?guī)劃區(qū)。城市規(guī)劃區(qū)的范圍應(yīng)當(dāng)位于城市的行政管轄范圍內(nèi)。

(七)提出實(shí)施規(guī)劃的措施和有關(guān)建議。

第三十一條　中心城區(qū)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：

(一)分析確定城市性質(zhì)、職能和發(fā)展目標(biāo)。

(二)預(yù)測(cè)城市人口規(guī)模。

(三)劃定禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)和已建區(qū)，并制定空間管制措施。

(四)確定村鎮(zhèn)發(fā)展與控制的原則和措施;確定需要發(fā)展、限制發(fā)展和不再保留的村莊，提出村鎮(zhèn)建設(shè)控制標(biāo)準(zhǔn)。

(五)安排建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)用地、生態(tài)用地和其它用地。

(六)研究中心城區(qū)空間增長(zhǎng)邊界，確定建設(shè)用地規(guī)模，劃定建設(shè)用地范圍。

(七)確定建設(shè)用地的空間布局，提出土地使用強(qiáng)度管制區(qū)劃和相應(yīng)的控制指標(biāo)(建筑密度、建筑高度、容積率、人口容量等)。

(八)確定市級(jí)和區(qū)級(jí)中心的位置和規(guī)模，提出主要的公共服務(wù)設(shè)施的布局。

(九)確定交通發(fā)展戰(zhàn)略和城市公共交通的總體布局，落實(shí)公交優(yōu)先政策，確定主要對(duì)外交通設(shè)施和主要道路交通設(shè)施布局。

(十)確定綠地系統(tǒng)的發(fā)展目標(biāo)及總體布局，劃定各種功能綠地的保護(hù)范圍(綠線)，劃定河湖水面的保護(hù)范圍(藍(lán)線)，確定岸線使用原則。

(十一)確定歷史文化保護(hù)及地方傳統(tǒng)特色保護(hù)的內(nèi)容和要求，劃定歷史文化街區(qū)、歷史建筑保護(hù)范圍(紫線)，確定各級(jí)文物保護(hù)單位的范圍;研究確定特色風(fēng)貌保護(hù)重點(diǎn)區(qū)域及保護(hù)措施。

(十二)研究住房需求，確定住房政策、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和居住用地布局;重點(diǎn)確定經(jīng)濟(jì)適用房、普通商品住房等滿足中低收入人群住房需求的居住用地布局及標(biāo)準(zhǔn)。

(十三)確定電信、供水、排水、供電、燃?xì)?、供熱、環(huán)衛(wèi)發(fā)展目標(biāo)及重大設(shè)施總體布局。

(十四)確定生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)目標(biāo)，提出污染控制與治理措施。

(十五)確定綜合防災(zāi)與公共安全保障體系，提出防洪、消防、人防、抗震、地質(zhì)災(zāi)害防護(hù)等規(guī)劃原則和建設(shè)方針。

(十六)劃定舊區(qū)范圍，確定舊區(qū)有機(jī)更新的原則和方法，提出改善舊區(qū)生產(chǎn)、生活環(huán)境的標(biāo)準(zhǔn)和要求。

(十七)提出地下空間開(kāi)發(fā)利用的原則和建設(shè)方針。

(十八)確定空間發(fā)展時(shí)序，提出規(guī)劃實(shí)施步驟、措施和政策建議。

第三十二條　城市總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容包括：

(一)城市規(guī)劃區(qū)范圍。

(二)市域內(nèi)應(yīng)當(dāng)控制開(kāi)發(fā)的地域。包括：基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，風(fēng)景名勝區(qū)，濕地、水源保護(hù)區(qū)等生態(tài)敏感區(qū)，地下礦產(chǎn)資源分布地區(qū)。

(三)城市建設(shè)用地。包括：規(guī)劃期限內(nèi)城市建設(shè)用地的發(fā)展規(guī)模，土地使用強(qiáng)度管制區(qū)劃和相應(yīng)的控制指標(biāo)(建設(shè)用地面積、容積率、人口容量等);城市各類綠地的具體布局;城市地下空間開(kāi)發(fā)布局。

(四)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施。包括：城市干道系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)、城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)、交通樞紐布局;城市水源地及其保護(hù)區(qū)范圍和其他重大市政基礎(chǔ)設(shè)施;文化、教育、衛(wèi)生、體育等方面主要公共服務(wù)設(shè)施的布局。

(五)城市歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)。包括：歷史文化保護(hù)的具體控制指標(biāo)和規(guī)定;歷史文化街區(qū)、歷史建筑、重要地下文物埋藏區(qū)的具體位置和界線。

(六)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)目標(biāo)，污染控制與治理措施。

(七)城市防災(zāi)工程。包括：城市防洪標(biāo)準(zhǔn)、防洪堤走向;城市抗震與消防疏散通道;城市人防設(shè)施布局;地質(zhì)災(zāi)害防護(hù)規(guī)定。

第三十三條　總體規(guī)劃綱要成果包括綱要文本、說(shuō)明、相應(yīng)的圖紙和研究報(bào)告。

城市總體規(guī)劃的成果應(yīng)當(dāng)包括規(guī)劃文本、圖紙及附件(說(shuō)明、研究報(bào)告和基礎(chǔ)資料等)。在規(guī)劃文本中應(yīng)當(dāng)明確表述規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容。

第三十四條　城市總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)明確綜合交通、環(huán)境保護(hù)、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生、綠地系統(tǒng)、河湖水系、歷史文化名城保護(hù)、地下空間、基礎(chǔ)設(shè)施、綜合防災(zāi)等專項(xiàng)規(guī)劃的原則。

編制各類專項(xiàng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)依據(jù)城市總體規(guī)劃。

第二節(jié)　城市近期建設(shè)規(guī)劃

第三十五條　近期建設(shè)規(guī)劃的期限原則上應(yīng)當(dāng)與城市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的年限一致，并不得違背城市總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容。

近期建設(shè)規(guī)劃到期時(shí)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)城市總體規(guī)劃組織編制新的近期建設(shè)規(guī)劃。

第三十六條　近期建設(shè)規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：

(一)確定近期人口和建設(shè)用地規(guī)模，確定近期建設(shè)用地范圍和布局。

(二)確定近期交通發(fā)展策略，確定主要對(duì)外交通設(shè)施和主要道路交通設(shè)施布局;

(三)確定各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和公益設(shè)施的建設(shè)規(guī)模和選址。

(四)確定近期居住用地安排和布局;

(五)確定歷史文化名城、歷史文化街區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等的保護(hù)措施，城市河湖水系、綠化、環(huán)境等保護(hù)、整治和建設(shè)措施。

(六)確定控制和引導(dǎo)城市近期發(fā)展的原則和措施。

第三十七條　近期建設(shè)規(guī)劃的成果應(yīng)當(dāng)包括規(guī)劃文本、圖紙，以及包括相應(yīng)說(shuō)明的附件。在規(guī)劃文本中應(yīng)當(dāng)明確表達(dá)規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容。

第三節(jié)　城市分區(qū)規(guī)劃

第三十八條　編制分區(qū)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)綜合考慮城市總體規(guī)劃確定的城市布局、片區(qū)特征、河流道路等自然和人工界限，結(jié)合城市行政區(qū)劃，劃定分區(qū)的范圍界限。

第三十九條　分區(qū)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：

(一)確定分區(qū)的空間布局、功能分區(qū)、土地使用性質(zhì)和居住人口分布。

(二)確定綠地系統(tǒng)、河湖水面、供電高壓線走廊、對(duì)外交通設(shè)施用地界線和風(fēng)景名勝區(qū)、文物古跡、歷史文化街區(qū)的保護(hù)范圍，提出空間形態(tài)的保護(hù)要求。

(三)確定市、區(qū)、居住區(qū)級(jí)公共服務(wù)設(shè)施的分布、用地范圍和控制原則;

(四)確定主要市政公用設(shè)施的位置、控制范圍和工程干管的線路位置、管徑，進(jìn)行管線綜合。

(五)確定城市干道的紅線位置、斷面、控制點(diǎn)座標(biāo)和標(biāo)高，確定支路的走向、寬度，確定主要交叉口、廣場(chǎng)、公交站場(chǎng)、交通樞紐等交通設(shè)施的位置和規(guī)模，確定軌道交通線路走向及控制范圍，確定主要停車場(chǎng)規(guī)模與布局。

第四十條　分區(qū)規(guī)劃的成果應(yīng)當(dāng)包括規(guī)劃文本、圖件，以及包括相應(yīng)說(shuō)明的附件。

第四節(jié)　詳細(xì)規(guī)劃

第四十一條　控制性詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：

(一)確定規(guī)劃范圍內(nèi)不同性質(zhì)用地的界線，確定各類用地內(nèi)適建，不適建或者有條件地允許建設(shè)的建筑類型。

(二)確定各地塊建筑高度、建筑密度、容積率、綠地率等控制指標(biāo);確定公共設(shè)施配套要求、交通出入口方位、停車泊位、建筑后退紅線距離等要求。

(三)提出各地塊的建筑體量、體型、色彩等城市設(shè)計(jì)指導(dǎo)原則;

(四)根據(jù)交通需求分析，確定地塊出入口位置、停車泊位、公共交通場(chǎng)站用地范圍和站點(diǎn)位置、步行交通以及其它交通設(shè)施。規(guī)定各級(jí)道路的紅線、斷面、交叉口形式及渠化措施、控制點(diǎn)坐標(biāo)和標(biāo)高。

(五)根據(jù)規(guī)劃建設(shè)容量，確定市政工程管線位置、管徑和工程設(shè)施的用地界線，進(jìn)行管線綜合。確定地下空間開(kāi)發(fā)利用具體要求。

(六)制定相應(yīng)的土地使用與建筑管理規(guī)定。

第四十二條　控制性詳細(xì)規(guī)劃確定的各地塊的主要用途、建筑密度、建筑高度、容積率、綠地率、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套規(guī)定應(yīng)當(dāng)作為強(qiáng)制性內(nèi)容。

第四十三條　修建性詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：

(一)建設(shè)條件分析及綜合技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證。

(二)建筑、道路和綠地等的空間布局和景觀規(guī)劃設(shè)計(jì)，布置總平面圖。

(三)對(duì)住宅、醫(yī)院、學(xué)校和托幼等建筑進(jìn)行日照分析。

(四)根據(jù)交通影響分析，提出交通組織方案和設(shè)計(jì)。

(五)市政工程管線規(guī)劃設(shè)計(jì)和管線綜合。

(六)豎向規(guī)劃設(shè)計(jì)。

(七)估算工程量、拆遷量和總造價(jià)，分析投資效益。

第四十四條　控制性詳細(xì)規(guī)劃成果應(yīng)當(dāng)包括規(guī)劃文本、圖件和附件。圖件由圖紙和圖則兩部分組成，規(guī)劃說(shuō)明、基礎(chǔ)資料和研究報(bào)告收入附件。

修建性詳細(xì)規(guī)劃成果應(yīng)當(dāng)包括規(guī)劃說(shuō)明書(shū)、圖紙。

第五章　附　則

第四十五條　縣人民政府所在地鎮(zhèn)的城市規(guī)劃編制，參照本辦法執(zhí)行。

第四十六條　對(duì)城市規(guī)劃文本、圖紙、說(shuō)明、基礎(chǔ)資料等的具體內(nèi)容、深度要求和規(guī)格等，由國(guó)務(wù)院建設(shè)主管部門(mén)另行規(guī)定。

第四十七條　本辦法自2006年4月1日起施行。1991年9月3日建設(shè)部頒布的《城市規(guī)劃編制辦法》同時(shí)廢止。

城市規(guī)劃編制基本介紹

我國(guó)城市規(guī)劃編制的完整過(guò)程由兩個(gè)階段、六個(gè)層次組成，即總體規(guī)劃階段和詳細(xì)規(guī)劃階段;城市總體規(guī)劃綱要、城市總體規(guī)劃(含市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和中心區(qū)域規(guī)劃)、城市建設(shè)規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃。

城市發(fā)展戰(zhàn)略

對(duì)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的發(fā)展所作的全局性、長(zhǎng)期性、決定全局的謀劃和規(guī)劃。

城市是一個(gè)復(fù)雜的巨系統(tǒng)：城市發(fā)展戰(zhàn)略是關(guān)注城市中整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展影響的問(wèn)題，進(jìn)行重大、全局、決定性意義的規(guī)劃。

城市發(fā)展戰(zhàn)略研究關(guān)注內(nèi)容：

1、從宏觀層面上把握城市發(fā)展的定性、定位、定向。

2、重點(diǎn)關(guān)注土地利用的空間結(jié)構(gòu)、生態(tài)格局、交通系統(tǒng)

城市發(fā)展方向

城市各項(xiàng)建設(shè)規(guī)模擴(kuò)大所引起的城市空間地域擴(kuò)展的主要方向

城市職能

城市在區(qū)域或國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、服務(wù)等活動(dòng)中承擔(dān)的任務(wù)和作用，它隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和自然條件的變化而變化。

城市性質(zhì)

是城市在一定地區(qū)、國(guó)家以至更大范圍內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、與社會(huì)發(fā)展中所處的地位和所擔(dān)負(fù)的主要職能，是城市在國(guó)家或地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化生活中所處的地位、作用及其發(fā)展方向。城市性質(zhì)由城市主要職能所決定。

城市的規(guī)模

按城市聚居人口大小可以區(qū)分城市規(guī)模大小，各國(guó)的具體分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)不盡一致。聯(lián)合國(guó)將2萬(wàn)人作為定義城市的人口下限，10萬(wàn)人作為劃定大城市的下限，100萬(wàn)人作為劃定特大城市的下限。這種分類反映了部分國(guó)家的慣例。中國(guó)在城市統(tǒng)計(jì)中對(duì)城市規(guī)模的分類標(biāo)準(zhǔn)如下：按市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口，20萬(wàn)人以下為小城市，20萬(wàn)人~50萬(wàn)人為中等城市，50萬(wàn)~100萬(wàn)人為大城市，100萬(wàn)人以上為特大城市

城市的發(fā)展目標(biāo)

在城市發(fā)展戰(zhàn)略和城市規(guī)劃中所擬定的一定時(shí)期內(nèi)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的發(fā)展所應(yīng)達(dá)到的目的和指標(biāo)。

城鄉(xiāng)規(guī)劃

城鄉(xiāng)規(guī)劃是各級(jí)政府統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)空間布局，保護(hù)生態(tài)和自然環(huán)境，合理利用自然資源，維護(hù)社會(huì)公正與公平的重要依據(jù)，具有重要公共政策的屬性。

城鄉(xiāng)規(guī)劃是城市政府關(guān)于城市發(fā)展目標(biāo)的決策，因此盡管各國(guó)由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制、城市發(fā)展水平、城市規(guī)劃的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)的不同，城市規(guī)劃的工作步驟、階段劃分與編制方法也就不盡相同，但基本上都按照由抽象到具體，從戰(zhàn)略到戰(zhàn)術(shù)的層次決策原則進(jìn)行。

城鄉(xiāng)規(guī)劃是一個(gè)綜合性學(xué)科，涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃、城市規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、旅游規(guī)劃、建筑設(shè)計(jì)、風(fēng)景園林、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)保、水利工程等專業(yè)。

新時(shí)期下村莊規(guī)劃有啥新特點(diǎn)？

當(dāng)前我國(guó)正處于國(guó)土空間規(guī)劃體系變革的關(guān)鍵時(shí)期，村莊規(guī)劃有新的使命，新的理念和新的定位，過(guò)去的村莊規(guī)劃編制是以政府為主導(dǎo)，采用自上而下的模式，村民的參與度不高，實(shí)用性不強(qiáng)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃、建設(shè)、管理三者相互脫節(jié)。新時(shí)代的村莊規(guī)劃更加強(qiáng)調(diào)“實(shí)用性”，應(yīng)體現(xiàn)“政府管用、村委好用、村民實(shí)用”三大要求。

就規(guī)劃定位而言，村莊規(guī)劃是法定規(guī)劃，其規(guī)劃范圍是行政村的全域，可以是一個(gè)行政村或者相鄰的幾個(gè)行政村合并在一起編制。從規(guī)劃深度上來(lái)看，國(guó)家文件中寫(xiě)明的是詳細(xì)規(guī)劃。從內(nèi)容編制上面來(lái)看，村莊規(guī)劃可能會(huì)覆蓋到一些基本內(nèi)容和一些選做內(nèi)容，應(yīng)根據(jù)編制對(duì)象的實(shí)際情況按需編制，應(yīng)編盡編，編制過(guò)程中鼓勵(lì)村民參與，開(kāi)門(mén)做規(guī)劃。

綠維文旅基于十余個(gè)?。ㄊ校┘?jí)村莊規(guī)劃導(dǎo)則的研究，認(rèn)為可以從全域管控、村莊建設(shè)兩個(gè)維度，編制能用、管用、好用的實(shí)用性村莊規(guī)劃。全域管控維度主要涉及劃定村域“三生”空間的管控邊界和用途分區(qū)、細(xì)化村莊分類管控原則與策略、實(shí)施鄉(xiāng)村全域土地綜合整治和生態(tài)修復(fù)、探索宅基地建設(shè)管控模式等內(nèi)容；村莊建設(shè)維度主要涉及基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)空間、傳承與創(chuàng)新鄉(xiāng)土文化和建筑景觀、完善公共設(shè)施構(gòu)建鄉(xiāng)村社區(qū)生活服務(wù)圈，搭建鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)共同體等內(nèi)容。

綠維文旅擁有旅游規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、風(fēng)景園林設(shè)計(jì)“三甲”資質(zhì)，2005年創(chuàng)立之初，便提出了“創(chuàng)意經(jīng)典·落地運(yùn)營(yíng)”理念。是業(yè)內(nèi)最早研究鄉(xiāng)村振興的企業(yè)，2018年出版的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃與實(shí)施》受到業(yè)界好評(píng)，已重印兩次。綠維文旅作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃與實(shí)施的全程服務(wù)商，具有多年的鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)，在縣域鄉(xiāng)村振興、田園綜合體、村莊規(guī)劃、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)莊、酒莊、農(nóng)場(chǎng)、民宿客棧等項(xiàng)目方面都具有豐富的經(jīng)驗(yàn)。望百度采納

城鎮(zhèn)規(guī)劃編制的成功經(jīng)驗(yàn)有哪些

改革開(kāi)放以來(lái)，如何適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，城市規(guī)劃體系的改革進(jìn)行了大量的探索，其中最具有革命性的是控制性詳細(xì)規(guī)劃和區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的初步形成。近幾年，深圳、廣州、南京等地進(jìn)行了包括法定圖則、概念規(guī)劃等新的規(guī)劃方法的嘗試。廣東、江蘇、浙江、山東、安徽等省組織編制城鎮(zhèn)密集地區(qū)城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃，以充分發(fā)揮城市規(guī)劃對(duì)重大基礎(chǔ)設(shè)施布局的綜合指導(dǎo)功能、資源保護(hù)和利用的統(tǒng)籌功能、對(duì)城市間競(jìng)爭(zhēng)合作的協(xié)調(diào)功能。這些嘗試一方面說(shuō)明我國(guó)城市規(guī)劃在迅速邁進(jìn)，越來(lái)越得到業(yè)內(nèi)人士的共識(shí)。同時(shí)也說(shuō)明城市規(guī)劃的改革在向針對(duì)性、可操作性、法定性方向發(fā)展。

1990年《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》的頒布實(shí)施，初步確立了城市規(guī)劃的法制框架。經(jīng)過(guò)15年的發(fā)展，尤其是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，城市規(guī)劃法的科學(xué)性、針對(duì)性、可操作性等方面存在的問(wèn)題亟待調(diào)整、修改，以適應(yīng)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)新形勢(shì)的要求。建設(shè)部1991年《城市規(guī)劃編制辦法》及1995年《城市規(guī)劃編制辦法實(shí)施細(xì)則》的出臺(tái)，確立了我國(guó)城市空間規(guī)劃體系的結(jié)構(gòu)框架，為我國(guó)城市規(guī)劃的編制、審批、實(shí)施管理奠定了法制基礎(chǔ)。但我國(guó)空間規(guī)劃體系中存在許多不完善之處，是以目標(biāo)干預(yù)為主的缺少?gòu)椥缘囊?guī)劃，尚處于物質(zhì)建設(shè)規(guī)劃階段。

回顧改革開(kāi)放20余年來(lái)，與國(guó)際城市規(guī)劃體系發(fā)展歷史相比較，從中吸取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，尋求與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的城市規(guī)劃體系。城市規(guī)劃的發(fā)展依靠城市規(guī)劃體系的完善，包括從法律、技術(shù)到行政手段等一系列內(nèi)容的科學(xué)化、系統(tǒng)化、完善化。城市規(guī)劃體系由法規(guī)體系、編制體系、管理體系三部分組成，法規(guī)體系是基礎(chǔ)，編制體系是依據(jù)，管理體系是手段，目的是通過(guò)依法編制、實(shí)施城市規(guī)劃，促進(jìn)人口、經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。本文在探討有關(guān)城市規(guī)劃編制體系內(nèi)容的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)對(duì)城鎮(zhèn)群規(guī)劃編制體系、實(shí)施管理提出若干思考。

在城市規(guī)劃編制體系中，基于城市問(wèn)題的解決、區(qū)域經(jīng)濟(jì)復(fù)興、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施共建共享、環(huán)境共保、資源合理配置和利用，作為城鎮(zhèn)群規(guī)劃及其空間范圍的各種研究如火如荼，近幾年開(kāi)展的廣州市概念規(guī)劃、合肥城市空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、江蘇省三大都市圈規(guī)劃、安徽省三大城鎮(zhèn)群規(guī)劃、京津冀城鄉(xiāng)空間發(fā)展規(guī)劃、珠三角城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃等均屬于城鎮(zhèn)群規(guī)劃的嘗試。

1.我國(guó)城市規(guī)劃編制體系的分析及實(shí)踐

l.1現(xiàn)狀及問(wèn)題

我國(guó)現(xiàn)行的城市規(guī)劃體系包括城市規(guī)劃法規(guī)體系、城市規(guī)劃編制體系、城市規(guī)劃管理體系三方面內(nèi)容。目前，我國(guó)城市規(guī)劃體系尚處于初級(jí)階段，正面臨經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)營(yíng)方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變的兩大挑戰(zhàn)，以及我國(guó)加入wTO之后，來(lái)自國(guó)際方面的各種壓力和挑戰(zhàn)。從整體上來(lái)說(shuō)，我國(guó)城市規(guī)劃體系包括理論體系、技術(shù)體系和實(shí)踐體系等均存在亟待解決的問(wèn)題。首先，從理論體系來(lái)說(shuō)，基礎(chǔ)理論缺乏，而應(yīng)用理論未得到充分的發(fā)展。由于我國(guó)和西方在政治、經(jīng)濟(jì)體制及文化背景方面有所不同，所以不能照搬照抄西方國(guó)家的模式，而應(yīng)建立有中國(guó)特色的城市規(guī)劃體系的模式。其次，在技術(shù)體系方面，缺乏系統(tǒng)性的技術(shù)規(guī)范：規(guī)劃編制系列不完整，且無(wú)從參照；規(guī)劃的法定內(nèi)容與規(guī)劃管理的銜接不夠，難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下城市規(guī)劃管理的要求等。再次，從實(shí)踐體系來(lái)說(shuō)，城市規(guī)劃的法律、法規(guī)不健全，現(xiàn)有的法律法規(guī)基本上是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的產(chǎn)物，面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，其可操作性不強(qiáng)；地方性法規(guī)或者不完善，或者與國(guó)家有關(guān)規(guī)定相矛盾；規(guī)劃管理方面尤其是“一書(shū)兩證”管理依據(jù)、程序有待規(guī)范，以適應(yīng)投資體制改革和行政審批制度改革的需要。

2.現(xiàn)行城市規(guī)劃編制體系的反思

2．1區(qū)域規(guī)劃。新中國(guó)成立以來(lái)，開(kāi)展過(guò)四次重要的區(qū)域規(guī)劃工作：一是20世紀(jì)50年代末期，按前蘇聯(lián)模式，以資源開(kāi)發(fā)和大型工業(yè)項(xiàng)目區(qū)域規(guī)劃為主，在部分城市和省區(qū)開(kāi)展。二是20世紀(jì)60年代，大規(guī)模的全國(guó)性各行政系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)區(qū)劃。三是20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始的，學(xué)習(xí)西方50～60年代的模式，從全國(guó)到各省市(個(gè)別到縣)的國(guó)土規(guī)劃。當(dāng)時(shí)的國(guó)土規(guī)劃雖提出國(guó)土整治問(wèn)題，但仍以資源開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)力與城鎮(zhèn)布局為中心，與西方的平衡區(qū)域生產(chǎn)力和城市發(fā)展的規(guī)劃有所不同。四是20世紀(jì)90年代初中期，全國(guó)各省(區(qū))開(kāi)展的省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。重點(diǎn)是研究城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，明確省域城鎮(zhèn)等級(jí)規(guī)模，職能結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)，提出基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要求。目前，我國(guó)尚未形成

法定化、規(guī)范化的區(qū)域性綜合協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃系列。中國(guó)面臨著經(jīng)濟(jì)全球化和加入wTO的新形勢(shì)，城市之間的競(jìng)爭(zhēng)不再僅僅表現(xiàn)為單個(gè)城市間的競(jìng)爭(zhēng)，越來(lái)越表現(xiàn)為以核心城市為中心的區(qū)域整體間的競(jìng)爭(zhēng)，以大城市為核心的城市群已成為具有全球化意義的城市。其次，城市進(jìn)入快速發(fā)展階段，面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展上工業(yè)化與后工業(yè)化雙重壓力，日益突出的環(huán)境問(wèn)題以及資源短缺、就業(yè)壓力等，快速城市化階段城鄉(xiāng)發(fā)展出現(xiàn)的新舊矛盾的交錯(cuò)，城市產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、低水平的重復(fù)建設(shè)和惡性競(jìng)爭(zhēng)，客觀上需要開(kāi)展區(qū)域空間規(guī)劃，研究區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模

式和城市空間組合形式，發(fā)揮區(qū)域規(guī)模經(jīng)濟(jì)和設(shè)施完備的優(yōu)勢(shì)，提升區(qū)域綜合競(jìng)爭(zhēng)力。

2．2總體規(guī)劃。城市總體規(guī)劃是對(duì)城市地域內(nèi)的各類資源，特別是對(duì)城市地域內(nèi)的空間資源進(jìn)行的整體配置和綜合協(xié)調(diào)。我國(guó)的城市總體規(guī)劃是在20世紀(jì)50～60年代，全面學(xué)習(xí)蘇聯(lián)時(shí)期引進(jìn)的，經(jīng)歷了近半個(gè)世紀(jì)的發(fā)展，經(jīng)歷了艱苦的探索，在理論和實(shí)踐上取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。1989年12月國(guó)家《城市規(guī)劃法》、1991年建設(shè)部《城市規(guī)劃編制辦法》以及相關(guān)的規(guī)范陸續(xù)出臺(tái)，為城市規(guī)劃工作的健康發(fā)展提供了法定依據(jù)和技術(shù)規(guī)范。20世紀(jì)80年至今，全國(guó)各地已經(jīng)按照5年一修編的周期，進(jìn)行了三輪城市總體規(guī)劃編制或修編工作。第一輪20世紀(jì)80年代的城市總體規(guī)劃是以城市建設(shè)為特征，重點(diǎn)是

彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬，保障了隨之而來(lái)的改革開(kāi)放、大規(guī)模的城市發(fā)展的基本有序進(jìn)行。第二輪20世紀(jì)90年代的城市總體規(guī)劃是以城市的協(xié)調(diào)發(fā)展為特征。規(guī)劃既要保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，同時(shí)又要考慮資源、環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展等問(wèn)題。第三輪：2000年以來(lái)的城市總體規(guī)劃是以貫徹落實(shí)“五個(gè)統(tǒng)籌”科學(xué)發(fā)展觀，充分體現(xiàn)總體規(guī)劃的戰(zhàn)略性、前瞻性、綜合性，做好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、市域空間利用總體規(guī)劃與空間分區(qū)管治、城市綜合交通與重要基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃布局、城市發(fā)展與項(xiàng)目建設(shè)時(shí)序的安排。城市總體規(guī)劃在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段所表現(xiàn)出來(lái)的不同特點(diǎn)，一方面說(shuō)明城市規(guī)劃的編制內(nèi)容有著深刻的時(shí)代特征，另一方面說(shuō)明我國(guó)的城市規(guī)劃事業(yè)漸趨成熟。但是城市總體規(guī)劃作為承上啟下的一個(gè)規(guī)劃環(huán)節(jié)，其上面的規(guī)劃層次(包括國(guó)土規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃)沒(méi)有明確的法律地位，表現(xiàn)為我國(guó)空間規(guī)劃系列不完善，直接導(dǎo)致城市總體規(guī)劃的編制缺乏上一層次的依據(jù)，而又與下一層次規(guī)劃缺乏良好的銜接。

為加強(qiáng)城市總體規(guī)劃的宏觀依據(jù)，在《城市規(guī)劃編制方法》中，加入了城市所在區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的要求，并于1994年8月出臺(tái)了《城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制審批辦法》。近年來(lái)，國(guó)家為強(qiáng)化土地管理、保護(hù)和節(jié)約土地資源的需要，接連出臺(tái)了若干個(gè)重要文件，均涉及到總體規(guī)劃與國(guó)土規(guī)劃相協(xié)調(diào)的問(wèn)題。一是國(guó)發(fā)[1996]18號(hào)文：“城市總體規(guī)劃應(yīng)與土地利用總體規(guī)劃等相協(xié)調(diào)，切實(shí)保護(hù)和節(jié)約土地資源?！倍菄?guó)發(fā)[1997]11號(hào)文：“城市建設(shè)總體規(guī)劃要與土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)，用地規(guī)模不得突破土地利用總體規(guī)劃?！比菄?guó)發(fā)[2004]28號(hào)文：“切實(shí)做好土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的相互銜接。”由此可見(jiàn)，國(guó)家對(duì)于城市總體規(guī)劃和國(guó)土規(guī)劃工作均高度重視。但是，二者在技術(shù)上存在一定的分歧，如在規(guī)劃范圍、規(guī)劃期限、用地指標(biāo)控制以及用地分類等方面，均存在不完全可比的問(wèn)題；同時(shí)在某些原則性問(wèn)題上也存在分歧。城市總體規(guī)劃是對(duì)影響城市發(fā)展的重大問(wèn)題如人口、資源、環(huán)境等進(jìn)行專題研究，在此基礎(chǔ)上，科學(xué)確定城市性質(zhì)、規(guī)模、發(fā)展方向和空間布局，統(tǒng)籌安排城市各項(xiàng)建設(shè)用地，合理配置城市各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施。因此，新時(shí)期的總體規(guī)劃是指導(dǎo)城市建設(shè)發(fā)展的公共政策，而不再是單純的建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃。

2．3近期建設(shè)規(guī)劃。隨著城市總體規(guī)劃由過(guò)去的規(guī)模規(guī)劃向戰(zhàn)略規(guī)劃、政策規(guī)劃、控制規(guī)劃轉(zhuǎn)變，其內(nèi)涵發(fā)生了較大變化。目前的總體規(guī)劃更加注重對(duì)城市發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)的研究，注重對(duì)城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展途徑的研究，注重對(duì)城市總體框架和功能的控制，注重研究城市可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題，突出規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容的規(guī)定，充分體現(xiàn)規(guī)劃的公共政策屬性。在此背景下，近期建設(shè)規(guī)劃亦發(fā)生較大變化，由過(guò)去城市總體規(guī)劃的附屬品轉(zhuǎn)向?qū)嵤┏鞘锌傮w規(guī)劃的必要步驟，統(tǒng)籌安排城市近期建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)模和時(shí)序。針對(duì)近期建設(shè)規(guī)劃地位和作用的轉(zhuǎn)變，國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》，從端正城市建設(shè)指導(dǎo)思想，切實(shí)加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)控作用的高度，強(qiáng)調(diào)了近期建設(shè)規(guī)劃的重要性。隨后建設(shè)部等9部委將做好近期建設(shè)規(guī)劃工作，作為貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院通知的重要內(nèi)容，明確要求各級(jí)城市人民政府抓緊編制城市近期建設(shè)規(guī)劃。

2.城市規(guī)劃編制體系框架的設(shè)想

城市規(guī)劃編制體系框架的建構(gòu)和完善，應(yīng)為城鎮(zhèn)的發(fā)展提供長(zhǎng)遠(yuǎn)性、前瞻性、全局性的戰(zhàn)略目標(biāo)和藍(lán)圖，同時(shí)還應(yīng)從城市規(guī)劃實(shí)施管理角度出發(fā)，為城市的宏觀總體控制和常規(guī)性管理提供法定依據(jù)。規(guī)劃必須具備原則指導(dǎo)下的應(yīng)變能力，以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的應(yīng)對(duì)性。對(duì)于不同區(qū)位、不同資源票賦、不同規(guī)模、不同職能、不同類別、不同發(fā)展階段的城市能夠區(qū)別對(duì)待。為此，城市規(guī)劃編制體系可以分為戰(zhàn)略規(guī)劃、規(guī)劃編制和圖則制定3大部分。戰(zhàn)略規(guī)劃可分為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、城鎮(zhèn)空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、區(qū)域城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃等，為法定規(guī)劃提供前瞻性、戰(zhàn)略性思路和支撐。規(guī)劃編制應(yīng)該分法定系列和非法定系列；圖則制定可以分法定圖則和工作圖則。規(guī)劃編制是圖則制定的依據(jù)，是圖則的政策、技術(shù)支撐；圖則是規(guī)劃的法律表現(xiàn)形式，是規(guī)劃意圖的法律化，為城市規(guī)劃的實(shí)施管理提供直接依據(jù)。

2.1規(guī)劃編制

規(guī)劃的編制以實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃的公共政策屬性，滿足規(guī)劃實(shí)施管理的需要，科學(xué)指導(dǎo)城市建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為宗旨。試圖把所有實(shí)際需要的各種類型的規(guī)劃包含在一個(gè)系列里，是不可能的，也是沒(méi)有必要的。因此，應(yīng)該將整個(gè)規(guī)劃編制系列分為規(guī)劃編制法定系列和非法定系列。法定系列指各類城鎮(zhèn)一般均需編制的規(guī)劃，這些規(guī)劃上下層次互相銜接，是一個(gè)有機(jī)的整體，是城鎮(zhèn)實(shí)施規(guī)劃管理的法定依據(jù)。非法定系列是整個(gè)規(guī)劃編制體系不可缺少的組成部分，但這些規(guī)劃之間并不一定存在有機(jī)的聯(lián)系。按其深度而言，同一個(gè)規(guī)劃，可能既有屬于總體規(guī)劃層次的內(nèi)容，也有屬于詳細(xì)規(guī)劃層次的內(nèi)容。對(duì)于它們的類別、任務(wù)、內(nèi)容和深度等不宜做統(tǒng)一規(guī)定，應(yīng)按城鎮(zhèn)實(shí)際需要編制，為法定規(guī)劃的編制提供支撐。

2.1.1法定系列。包括區(qū)域空間規(guī)劃、總體規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃等7層層次。從規(guī)劃的地域范圍講，區(qū)域空間規(guī)劃是市(縣)域或者跨行政區(qū)的；總體規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃和控制規(guī)劃是城鎮(zhèn)的；分區(qū)規(guī)劃是城市片區(qū)性的；詳細(xì)規(guī)劃是地段性的。從規(guī)劃的作用角度講，區(qū)域空間規(guī)劃是戰(zhàn)略性的空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃，以發(fā)揮上級(jí)政府的監(jiān)督職能；總體規(guī)劃是城市功能控制性的用地布局空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃；近期建設(shè)規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃是實(shí)施城市總體規(guī)劃的發(fā)展建設(shè)規(guī)劃，是對(duì)總體規(guī)劃的深化、細(xì)化和落實(shí)。

2.1.2非法定系列。非法定系列的規(guī)劃可以是多種多樣的，有按專業(yè)編制的，有按地區(qū)編制的，還有按有效期限編制的，不必強(qiáng)求統(tǒng)一。但這些規(guī)劃，可根據(jù)各個(gè)城鎮(zhèn)的特點(diǎn)和不同時(shí)期的需要而編制，例如城市空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、項(xiàng)目選址規(guī)劃、各種專業(yè)規(guī)劃、各類特定地區(qū)的規(guī)劃、重要地區(qū)的城市設(shè)計(jì)等。

2．2圖則制定

規(guī)劃管理要做到依法行政，真正能夠直接起到管理依據(jù)和作用的，主要是近期建設(shè)規(guī)劃、控制規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃。戰(zhàn)略規(guī)劃和總體規(guī)劃是宏觀層次的規(guī)劃，是城市發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)和整體構(gòu)想，起原則指導(dǎo)和調(diào)控作用。近期建設(shè)規(guī)劃是總體規(guī)劃實(shí)施的階段性具體安排，具體指導(dǎo)城市土地有序利用和項(xiàng)目的科學(xué)建設(shè)；控制規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃是總體規(guī)劃和分區(qū)規(guī)劃的深化，是總體規(guī)劃意圖的具體體現(xiàn)，應(yīng)該在規(guī)劃實(shí)施中起直接的控制作用。為了做到這一點(diǎn)，必須使近期建設(shè)規(guī)劃、控制規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃法制化，賦予它們“有國(guó)家強(qiáng)制力作保障”的法律特征。但由于規(guī)劃管理面對(duì)的是極其復(fù)雜且不斷變化的城市，規(guī)劃

必須既有原則的剛性，又有靈活的彈性。也就是使近期建設(shè)規(guī)劃和控制規(guī)劃的成果成為法定條文和圖則，使詳細(xì)規(guī)劃成為工作圖則，它們具有不同的審批程序，不同的法律地位，不同的法律效力，起不同的作用。

2.2.1法定圖則。法定圖則是在控制規(guī)劃基礎(chǔ)上，根據(jù)有關(guān)法規(guī)制定的，是控制規(guī)劃的法律表現(xiàn)形式。法定圖則是規(guī)劃管理的基本依據(jù)，實(shí)施規(guī)劃意圖的主要手段?？刂埔?guī)劃由于其圖紙、文字繁多，其圖紙和解釋性說(shuō)明并不能直接成為法定圖則，只宜作為技術(shù)文件，成為法定圖則的說(shuō)明和技術(shù)支撐。法定圖則應(yīng)由有關(guān)的地方法規(guī)規(guī)定其法律地位、作用和審批、修改等程序，確保其法律效力的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。同時(shí)制定其實(shí)施細(xì)則，規(guī)定法定圖則的土地分類、建筑物分組及其適宜建設(shè)的兼容性，以及土地使用強(qiáng)度和建筑形態(tài)要求等。法定圖則是規(guī)劃編制、規(guī)劃立法和規(guī)劃實(shí)施管理三者的結(jié)合。

2.2.2工作圖則。工作圖則是規(guī)劃管理部門(mén)日常進(jìn)行規(guī)劃實(shí)施管理的工作依據(jù)，是對(duì)法定圖則的補(bǔ)充。工作圖則就是經(jīng)過(guò)規(guī)定程序?qū)徟脑敿?xì)規(guī)劃的圖紙和文本。工作圖則更詳細(xì)地對(duì)用地性質(zhì)做出安排，規(guī)定應(yīng)該建什么；更具體地規(guī)定地塊的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和控制指標(biāo)；更詳細(xì)地規(guī)定建筑物與周邊的關(guān)系；更具體地提出建筑形態(tài)的要求等。工作圖則的土地分類可以是“國(guó)標(biāo)”的小類。工作圖則是城市規(guī)劃實(shí)施管理導(dǎo)則。用法定圖則把必須管的管住，而工作圖則是在遵守法定圖則的前提下，給行政管理以適當(dāng)?shù)撵`活性，既便于操作，也可通過(guò)行政管理彌補(bǔ)法定圖則之不足。

3.城鎮(zhèn)群規(guī)劃編制框架研究

3.1城鎮(zhèn)群空間內(nèi)涵

我國(guó)的城鎮(zhèn)群主要有兩種典型形式：一是以長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲和環(huán)渤海地區(qū)的都市圈為代表，由自上而下的城市擴(kuò)散和自下而上的農(nóng)村城市化兩種力量結(jié)合而形成；二是以大城市地區(qū)為代表，特別是核心城市非農(nóng)業(yè)人口超過(guò)100萬(wàn)的城市地區(qū)，聚集和擴(kuò)散兩種過(guò)程均十分明顯，城市邊緣組團(tuán)和衛(wèi)星城發(fā)育明顯，城市周邊地區(qū)與城市核心地區(qū)之間聯(lián)系緊密，城鄉(xiāng)一體化程度深。

3.1．1城鎮(zhèn)群的空間界定。城鎮(zhèn)群是由中心城市和外圍非農(nóng)化水平較高，與中心城市存在著密切社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的臨接地區(qū)兩部分組成。中心城市的確定，首先需劃分出城市實(shí)體地域，凡城市實(shí)體地域內(nèi)非農(nóng)業(yè)人口在20萬(wàn)以上可視為中心城市。對(duì)于建成區(qū)面積占市區(qū)面積10％以上的城市，將包圍中心城市的縣級(jí)行政單元作為中心縣，視其為城鎮(zhèn)群的組成部分。

3.1．2城鎮(zhèn)群的功能整合。城鎮(zhèn)群是由強(qiáng)大的中心城市及其周圍鄰近城鎮(zhèn)與地域共同組成的高聯(lián)系強(qiáng)度的一體化地域，但是并非有了強(qiáng)大的中心城市就能構(gòu)建成功的城鎮(zhèn)群。以中心城市為核心組織起來(lái)的協(xié)調(diào)分工是城鎮(zhèn)群整體優(yōu)勢(shì)確立與和諧運(yùn)作的基礎(chǔ)。在日常城鎮(zhèn)群范圍內(nèi)，重點(diǎn)是圍繞中心城市的日常生活、生產(chǎn)與環(huán)境職能構(gòu)筑一個(gè)完整的城市功能體。在城鎮(zhèn)群范圍內(nèi)，建立相對(duì)獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)體系是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)群的戰(zhàn)略核心。城鎮(zhèn)群既可視作城鎮(zhèn)群體空間的基本經(jīng)濟(jì)地域單元，也可視作一個(gè)基本的生態(tài)單元，其在更高層次與更大的范圍內(nèi)還必須與其他城鎮(zhèn)群實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步整合。城鎮(zhèn)群在區(qū)域城鎮(zhèn)群體空間中的整合是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，在此過(guò)程中會(huì)表現(xiàn)出更多的網(wǎng)絡(luò)狀發(fā)展關(guān)系，從而形成一個(gè)更大的城鎮(zhèn)緊密聯(lián)系空間。若干個(gè)城鎮(zhèn)群間類似作用的結(jié)果就是大都市連綿帶的生成與生長(zhǎng)。

3.2我省城鎮(zhèn)群規(guī)劃實(shí)踐

城鎮(zhèn)密集地區(qū)城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃的制定，目前在我國(guó)剛剛起步。我省城市規(guī)劃實(shí)踐方面，1996年編制了《安徽省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》，首次提出“二線三片”的城鎮(zhèn)空間布局形式，從理論、法定兩方面明確了我省三大城鎮(zhèn)群概念。近年來(lái)，城鎮(zhèn)群規(guī)劃在規(guī)劃界出現(xiàn)的頻率越來(lái)越高。我省皖中地區(qū)、皖江地區(qū)、京滬鐵路安徽沿線地區(qū)，是全省城鎮(zhèn)化發(fā)展較快且極具發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)。2000年，按照省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃確定的“二線三片”空間總體布局，省建設(shè)廳組織開(kāi)展了這三個(gè)地區(qū)的城鎮(zhèn)群布局規(guī)劃研究工作，從戰(zhàn)略層面明確區(qū)域城鎮(zhèn)布局規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容，指導(dǎo)三個(gè)地區(qū)優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局和區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建

設(shè)，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)建設(shè)，促進(jìn)區(qū)域城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。2003年在三大城鎮(zhèn)群空間布局戰(zhàn)略規(guī)劃指導(dǎo)下，開(kāi)展編制馬蕪銅城市群規(guī)劃。通過(guò)規(guī)劃編制和實(shí)施，實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益最優(yōu)，推進(jìn)跨省域基礎(chǔ)設(shè)施共建共享、資源有效配置和利用、人居環(huán)境共保、社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，率先實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)。經(jīng)過(guò)近年的探討和發(fā)展，我省以大中城市為核心的城鎮(zhèn)群實(shí)際已經(jīng)或正在形成中，其推動(dòng)力主要來(lái)自：中心城市的迅速擴(kuò)張、開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)、郊區(qū)化的作用、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展、政府的城鄉(xiāng)一體化政策和城市市場(chǎng)體系的建設(shè)等。其中前三種力量主要來(lái)自城市，第四種力量來(lái)自鄉(xiāng)村，第五、六種力量把自上

和自下的力量聯(lián)系起來(lái)，這與西方城鎮(zhèn)群的形成機(jī)制有所區(qū)別。城鎮(zhèn)群的日漸形成，迫切需要科學(xué)的規(guī)劃引導(dǎo)其健康發(fā)展，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長(zhǎng)極。

3．3城鎮(zhèn)群規(guī)劃編制框架

城鎮(zhèn)群規(guī)劃是在城市規(guī)劃編制體系框架基礎(chǔ)之上建立的，但又區(qū)別于城市規(guī)劃編制體系框架，因?yàn)槌擎?zhèn)群地域范圍有其特殊性，也有其規(guī)劃的特殊性。其規(guī)劃的主要目的是解決如何更好地發(fā)展城市，從社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密的區(qū)域角度解決城市問(wèn)題。城鎮(zhèn)群規(guī)劃編制框架由結(jié)構(gòu)性的政策規(guī)劃和發(fā)展性的開(kāi)發(fā)規(guī)劃二級(jí)結(jié)構(gòu)組成，與城市規(guī)劃編制體系結(jié)構(gòu)框架中的規(guī)劃編制法定系列相對(duì)應(yīng)。而城市規(guī)劃編制體系結(jié)構(gòu)框架中的非法定系列可根據(jù)城鎮(zhèn)群發(fā)展的具體情況作專題研究。從整體上來(lái)說(shuō)，政策規(guī)劃指導(dǎo)發(fā)展規(guī)劃，是發(fā)展規(guī)劃編制的依據(jù)。政策規(guī)劃和開(kāi)發(fā)規(guī)劃又分別由政策規(guī)劃(開(kāi)發(fā)規(guī)劃)、分區(qū)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)

劃、重點(diǎn)地段規(guī)劃組成。4個(gè)層次組成政策規(guī)劃是一種結(jié)構(gòu)性規(guī)劃，主要確定宏觀區(qū)域發(fā)展政策，包括區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、人口就業(yè)政策、社會(huì)服務(wù)發(fā)展政策、生態(tài)環(huán)境與自然保護(hù)政策、人文與歷史保護(hù)政策等。開(kāi)發(fā)規(guī)劃包括4個(gè)內(nèi)容與政策規(guī)劃相對(duì)應(yīng)，并分別以對(duì)應(yīng)的政策規(guī)劃為依據(jù)，同時(shí)以開(kāi)發(fā)規(guī)劃的上一層次為依據(jù)。就城市規(guī)劃編制來(lái)說(shuō)，政策規(guī)劃(開(kāi)發(fā)規(guī)劃)、分區(qū)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃涉及區(qū)域規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃、總體規(guī)劃3個(gè)規(guī)劃層次；專項(xiàng)規(guī)劃和重點(diǎn)地段規(guī)劃涉及總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制規(guī)劃3個(gè)規(guī)劃層次。

4.城鎮(zhèn)群規(guī)劃實(shí)施管理

4.1.跨行政區(qū)規(guī)劃的組織管理問(wèn)題

跨行政區(qū)的區(qū)域規(guī)劃．，客觀上存在一個(gè)如何統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理以及統(tǒng)一實(shí)施的問(wèn)題。能否有效地解決跨行政區(qū)區(qū)域規(guī)劃的組織管理問(wèn)題，也是影響此類規(guī)劃實(shí)施效果的重要因素。在國(guó)外，解決這種跨行政區(qū)規(guī)劃的組織管理問(wèn)題的普遍做法是建立相應(yīng)的跨區(qū)管理機(jī)構(gòu)，如“區(qū)域建設(shè)委員會(huì)”“城市聯(lián)合委員會(huì)”等。借鑒國(guó)外成功的經(jīng)驗(yàn)，建立跨行政區(qū)管理機(jī)構(gòu)很有必要。關(guān)于跨行政區(qū)區(qū)域規(guī)劃的組織管理，還有一個(gè)重要問(wèn)題，就是必須加強(qiáng)法制化建設(shè)。迄今為止，我國(guó)跨行政區(qū)域規(guī)劃的法制化建設(shè)仍十分落后。國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)表明，成功的區(qū)域規(guī)劃尤其是跨行政區(qū)規(guī)劃的實(shí)施與管理，都是通過(guò)立法，具有嚴(yán)格的法制基礎(chǔ)。區(qū)域規(guī)劃作為對(duì)未來(lái)時(shí)空范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、空間、資源、環(huán)境等方面發(fā)展協(xié)調(diào)的總體戰(zhàn)略，它不僅是一項(xiàng)技術(shù)過(guò)程，而且是一項(xiàng)政治過(guò)程，是一種政策行為和社會(huì)行為。

4.2行政區(qū)體制改革設(shè)想

在我國(guó)，不合理的政區(qū)體制也是造成區(qū)際利益沖突的重要因素。1980年代以來(lái)，在全國(guó)普遍推行“市帶縣”體制?！笆袔Эh”體制的本意是以中心城市為依托組建各種等級(jí)、各種類型的城市經(jīng)濟(jì)區(qū)。由于在現(xiàn)有的體制背景下，市帶縣體制就其本質(zhì)上講，還是地方政權(quán)的一種存在方式，是城市行政區(qū)而非經(jīng)濟(jì)區(qū)。在實(shí)行市帶縣的地區(qū)，原來(lái)沒(méi)有上下級(jí)行政隸屬關(guān)系的市縣，現(xiàn)在卻有了明確的等級(jí)關(guān)系，故不可避免地產(chǎn)生一系列市縣利益沖突。從開(kāi)展跨行政區(qū)區(qū)域規(guī)劃的角度看，要徹底解決這類地區(qū)的利益沖突問(wèn)題，除了有關(guān)方面的改革外，還必須配合著行政區(qū)體制改革。1990年代，我國(guó)特大城市行政區(qū)劃

開(kāi)始作出調(diào)整，由于我國(guó)法律規(guī)定直轄市下不能設(shè)市，所以只得采用改縣為區(qū)的方法。“撤縣改區(qū)”模式逐漸在全國(guó)特大城市中推行開(kāi)來(lái)。但是“撤縣改區(qū)”模式存在許多弊端，一是造成城市持續(xù)向外蔓延，耕地資源大面積銳減；二是混淆了不同類型的行政區(qū)，出現(xiàn)假性城市化現(xiàn)象；三是撤縣改區(qū)有可能對(duì)原縣的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響。因此，“撤縣改區(qū)”模式尚有待完善。

4.3加快區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施共建步伐

提升城鎮(zhèn)群的綜合競(jìng)爭(zhēng)力，首先是加快區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施共建步伐，它是城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展不可或缺的物質(zhì)前提。建設(shè)過(guò)程中，一是區(qū)域性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必須在城鎮(zhèn)群規(guī)劃和區(qū)域性專項(xiàng)規(guī)劃指導(dǎo)下進(jìn)行；二是創(chuàng)新機(jī)制，解決好區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金；三是建立專門(mén)的區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展基金，成立具有經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力和投資管理能力的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，提高建設(shè)資金利用率。